L'état d'urgence

Certainement prolongé en France jusqu'à fin juillet, l'état d'urgence caractérise un régime d'exception, où les pouvoirs connaissent une réorganisation partielle. Principalement, les pouvoirs de police sont accrus, mais toujours dans le respect de la séparation des autorités. Suite aux attaques perpétrées en France ces derniers temps, nous avons pu observer directement la mise en place de ce régime et ses effets.

L'état d'urgence

Reflet d’un assouplissement de la légalité en France, l’état d’urgence apparait avec la loi du 3 avril 1955, dite Bourgès-Maunoury. En réponse à la situation en Algérie, l'état d'urgence représente un régime exceptionnel, renforçant les pouvoirs détenus par les diverses autorités administratives lorsque certains troubles se manifestent. Se traduisant principalement par un élargissement et une consolidation des pouvoirs de police, il est tout à fait possible de restreindre certaines libertés publiques ou individuelles à l’égard de personnes considérées comme dangereuses.

L'état d'urgence peut être déclaré sur la totalité ou sur une partie déterminée du territoire métropolitain ou des départements d’outre-mer. Son déclenchement s’effectue :

  • en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public.
  • en cas d'événements présentant, par leur nature et par leur gravité, le caractère de calamité publique (= catastrophe naturelle d’une ampleur exceptionnelle).

Déclaré par le seul législateur à l’origine, une ordonnance d'avril 1960 étend ce pouvoir au gouvernement, habilité à prononcer l’état d’urgence par décret en Conseil des ministres. Il ne peut être prorogé au-delà d'une durée de douze jours que par une loi, fixant sa durée définitive.

Bien qu’il soit prévu par la loi, l'état d'urgence met entre parenthèses pendant un temp limité l'Etat de droit au profit du maintien de l'ordre public. Ainsi, le délicat équilibre entre la liberté et la sécurité ordinaire penche dès lors pour une sécurité renforcée.

Il est vrai que l'état d'urgence accorde des pouvoirs particuliers aux préfets (dont le département est couvert par la déclaration d’urgence) :

  • interdiction de circulation des personnes et des véhicules.
  • délimitation de zones de sécurité où le séjour de certaines personnes peut être réglementé.
  • interdiction de séjour.

Par ailleurs, de nouveaux pouvoirs sont accordés au ministre de l'Intérieur :

  • assignation à résidence de toute personne dont l'activité se révèle dangereuse pour la sécurité et l'ordre public des circonscriptions territoriales où s'applique l'état d’urgence.
  • fermeture de salles de spectacle et de tous les lieux de réunion.
  • interdiction de toute réunion de nature à provoquer le désordre.
  • remise des armes de guerre, de défense (revolvers, pistolets), de chasse.

A noter que des dispositions expresses contenues dans le décret déclaratif de l’état d’urgence, ou encore dans la loi le prorogeant, peuvent conférer au ministre de l'Intérieur ou aux préfets le pouvoir d'ordonner des perquisitions de jour et de nuit ou encore de contrôler les moyens d’information, les habilitant à prendre toutes mesures pour assurer la paix publique.



Statut hors de France

Au niveau européen :

Avant d’entamer l’étude de l’état d’urgence en droit français, les Etats européens connaissent aussi pour leur part une législation de crise. Cependant, si on les compare, l’on peut remarquer une divergence dans le mode d’intégration de ce régime dans leurs règles nationales. En effet, pour les Etats possédant une Constitution écrite par exemple, il n’est pas récurrent que l’état d’urgence y soit inséré directement.


Au niveau international :

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de l'ONU (1966) pose les conditions de l'état d'urgence en son article 4-1 :

  • danger public exceptionnel.
  • menace pour l’existence de la nation.
  • proclamation par un acte officiel.
  • pour Etats parties à ce Pacte : peuvent prendre des mesures dérogatoires à leurs obligations sauf si elles sont incompatibles avec le droit international ou si elle sont discriminatoires.

Néanmoins, les Etats doivent respecter certaines règles comme :

  • droit à la vie.
  • liberté de penser, de conscience et de religion.
  • interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants.
  • interdiction de l'esclavage et la servitude.

Statut en France

L’état d’urgence aurait pu avoir, tout comme l’état de siège, une assise constitutionnelle, à la suite des travaux en ce sens du comité dirigé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur, si le président de la République, sur proposition du Premier ministre, en avait pris l’initiative. Il est vrai que la dixième proposition de ce comité, présentée au titre d’un meilleur contrôle du pouvoir exécutif, envisage l’instauration de l’état d’urgence à côté de l’état de siège dans la Constitution de la Vème République. La motivation majeure semblait être de définir ces deux régimes de crise par une loi organique, afin d’en préciser les conditions d’application et de garantir les libertés fondamentales devant le juge constitutionnel. Toutefois, cette proposition de réforme ne sera pas retenue dans le projet de loi constitutionnelle du 23 avril 2008. L’article 36 de la Constitution ne conserve donc que l’état de siège, sans faire allusion à l’état d’urgence.

Aujourd’hui, un projet de loi constitutionnelle relatif à la protection de la Nation a impulsé de nouveau en son article premier la constitutionnalisation de l’état d’urgence dans un article 36-1 de la Constitution. Néanmoins, le président de la République François Hollande a renoncé à ce projet, stoppant donc les débats y étant rattachés.


Combien de fois l’état d’urgence a-t-il été déclaré ?

Si l’on s’intéresse à la période s’étendant de 1955 (année de la promulgation de la loi instaurant l’état d’urgence) à avant novembre 2015, l’état d’urgence a été déclaré cinq fois en France :

  • 3 avril 1955 : après des attentats perpétrés par le Front de libération nationale (FLN) algérien à partir de novembre 1954, l’état d’urgence est déclaré sur les départements composant l’Algérie française de l’époque (sera prorogé jusqu’au 1er décembre 1955).
  • 17 mai 1958 : après le coup d’État d’Alger du 13 mai, l’état d’urgence est déclaré sur le territoire métropolitain (prend fin le 1er juin 1958).
  • 22 avril 1961 : après le putsch des généraux à Alger du 21 avril, l’état d’urgence est déclaré sur tout le territoire métropolitain (sera prorogé jusqu’au 31 mai 1963).
  • 12 janvier 1985 : après des émeutes anti-indépendantistes, l’état d’urgence est déclaré en Nouvelle-Calédonie (sera prorogé jusqu’au 30 juin 1985).
  • 8 novembre 2005 : après des révoltes dans les banlieues, l’état d’urgence est déclaré sur toute l’Ile-de-France ainsi que tout ou partie de vingt-cinq départements où les préfets des zones concernées sont en mesure de déclarer des couvre-feux (sera prorogé jusqu’au 4 janvier 2006).

Illustration actuelle

Après les attentats terroristes du 13 novembre 2015 à Paris, ayant conduit l'exécutif à décréter l'état d'urgence à Paris, s’élargissant ensuite sur l’ensemble du territoire métropolitain et en Corse, une loi en date du 20 novembre 2015 relative à l’état d’urgence tend à renforcer les moyens de lutte contre le terrorisme.

Officiellement, l’état d’urgence durerait jusqu’au 26 mai 2016, sauf si un décret en Conseil des ministres intervient pour y mettre fin avant.

A travers une modernisation des mesures d’investigations, de surveillance et l’abandon du contrôle de la presse dans de telles circonstances, cette nouvelle loi opère divers changements par rapport à la loi originaire du 3 avril 1955.


Modifications apportées par la loi du 20 novembre 2015 à l’état d’urgence :
  • information du Parlement : le gouvernement doit informer l’Assemblée nationale ainsi que le Sénat sans délai de chaque mesure prise dans le cadre de l’état d’urgence. Le Parlement peut demander toute information complémentaire afin de réaliser son contrôle sur ces mesures.
  • assignation à résidence : elle peut être prononcée pour tout individu dont le comportement se révélerait menaçant pour l’ordre public, à condition d’avoir des raisons sérieuses de le soupçonner. La personne assignée à résidence peut être :

. astreinte à demeurer dans ce lieu pendant la plage horaire fixée par le ministre de l’Intérieur (dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures).

. obligée de se présenter périodiquement aux services de police ou de gendarmerie dans la limite de trois présentations par jour.

. obligée de remettre à ces services son passeport ou tout document justificatif de son identité en échange d’un récépissé.

. se voir interdire d’entrer en contact "directement ou indirectement" avec des personnes soupçonnées de constituer une menace pour la sécurité et l’ordre public.

. être pourvue d’un bracelet électronique, si elle a été condamnée par le passé pour des actes de terrorisme et a purgé sa peine.

  • dissolution d’associations ou groupements : décision prise en Conseil des ministres pour ces associations ou groupements qui participent, facilitent ou incitent à des actes portant atteinte grave à l’ordre public (mesures prises perdurent à l’issue de l’état d’urgence).
  • remise des armes et des munitions : ordonner par les autorités administratives pour celles détenues ou acquises légalement par leurs propriétaires.
  • perquisitions : ministre de l’Intérieur et préfets peuvent ordonner des perquisitions en tout lieu (domicile…), sauf où est exercé un mandat parlementaire ou l’activité d’un avocat, magistrat ou journaliste. Elles se déroulent de jour comme de nuit, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public.
  • blocage de site Internet : ministre de l’Intérieur est autorisé à prendre toute mesure pour bloquer des sites Internet faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à des actes terroristes.
  • suppression de certains contrôles : pour la presse, la radio, les projections cinématographiques ou les représentations théâtrales.

Contentieux de la légalité

Saisine du Défenseur des droits :

Le Défenseur des droits exerce au titre de ses fonctions le contrôle du respect de la déontologie par les professionnels de la sécurité, qu’ils soient agents publics ou privés. Ainsi, dans les circonstances actuelles, il a décidé d’accueillir par l’intermédiaire de ses délégués territoriaux toutes les réclamations se rapportant à des difficultés d’application des mesures prises en vertu de la nouvelle législation sur l’état d’urgence.

La vigilance étant de rigueur en cette période de menaces, elle doit néanmoins se manifester à tous les niveaux, le Défenseur des droits restant particulièrement attentif aux agissements des administrations de l’État, pour garantir les droits et libertés de chacun. C’est pour cette raison qu’un contrôle accru est opéré vis-à-vis des agents incarnant la force publique, devant se conformer le plus strictement possible aux règles de bonne conduite qui s’imposent en toutes circonstances à l’exercice de leur mission.


Saisine du juge administratif :

L’état d’urgence impliquant nécessairement une hausse des restrictions des libertés, le contrôle parlementaire, appréciant chaque mesure prise par le gouvernement, et la possibilité de recours juridictionnels devant le juge administratif représentent des garanties contrebalançant cet aspect négatif.

Par conséquent, le contentieux administratif permet de contester :

  • le décret en Conseil des ministres déclarant l’état d’urgence.
  • le décret simple d’application de l’état d’urgence.

En théorie, cette contestation est ouverte par voie d’action (ou d’exception) dans le cadre d’une demande :

  • de référé-suspension en cas de « doute sérieux » sur la légalité (statue dans les quinze jours) ou de référé-liberté en cas « d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale » (statue dans les 48 heures).
  • en annulation de ces décisions pour recours pour excès de pouvoir.

Cependant, il est peu vraisemblable que la décision au fond (2ème cas) soit rendue dans un délai de douze jours. C’est pour cela que la contestation des deux catégories de décret susdits est envisagée exclusivement devant le juge des référés (1er cas), à savoir le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat.

Par ailleurs, il s’agit aussi de pouvoir contester devant le juge administratif les mesures individuelles d’application des pouvoirs conférés pendant la durée de l’état d’urgence et pour cette durée seulement. Compte tenu du pouvoir discrétionnaire qui est celui de l’autorité de police dans cette période, compris comme un pouvoir d’appréciation étendu, ce contentieux de la légalité des décisions initiales et des mesures d’application s’inscrit dans le cadre d’un contrôle restreint. Ainsi, le juge prend en compte l’éventuel changement de circonstances de fait ou de droit dans le cadre de son contrôle, qu'il élargira à l’examen de l’erreur manifeste d’appréciation si nécessaire.

Par exemple, toute personne ayant fait l’objet d’une interdiction de séjour ou d’une assignation à résidence paraissant illégale peut former un recours pour excès de pouvoir contre la décision de refus de retrait devant le tribunal administratif compétent, ce dernier devant statuer dans le mois du recours.


Saisine du juge judiciaire :

Ce contentieux des décisions de mise en oeuvre de l’état d’urgence peut être aussi un contentieux judiciaire, puisqu’il peut toucher les libertés individuelles, dont le juge judiciaire en est le garant selon l’article 66 de la Constitution, ou à la propriété privée.

Il en est ainsi des perquisitions à domicile, de jour et de nuit, placées sous le contrôle de l’autorité judiciaire (réalisées qu’avec l’accord du procureur de la République), semblant illégales pour l’intéressé.